Autor: Bado, Carlos A.
Publicado en: DFyP 2017 (agosto), 04/08/2017,
47
Cita Online: AR/DOC/1802/2017
Sumario: I. Introducción.— II.
Antecedentes de las políticas de infancia. Contexto legislativo e
institucional.— III. Las consecuencias de la institucionalización sobre los
NNyA.— IV. La Ley. Fundamentos.— V. Conclusión.
I. Introducción
El pasado 1 de junio se aprobó el
proyecto de ley 5382-D-2015 sobre "Plan de Egreso Integral para el
Acompañamiento de Jóvenes en Proceso de Transición del Sistema de Protección de
Derechos a la Vida Autónoma".
Consiste en una ley que crea un programa
de acompañamiento para adolescentes sin cuidados parentales (1) que al cumplir los 18 años deben abandonar
las instituciones en las que crecieron al resguardo de las situaciones de
abandono, abuso o violencia sufridas en sus hogares. Ello, a los fines de
garantizar su plena inclusión social y desarrollo personal.
Previo a adentrarnos en el análisis de
esta legislación de avanzada en lo que respecta a la protección de los derechos
fundamentales de este grupo vulnerable, comenzaremos por recordar los comienzos
de las políticas y legislaciones de nuestro país respecto a la niñez.
II. Antecedentes de las políticas de
infancia. Contexto legislativo e institucional
En prieta síntesis, cabe señalar que
en los inicios del Estado Nacional, la protección de los niños, niñas y
adolescentes (en adelante, NNyA) sin cuidados parentales estaba reservada a las
entidades privadas —laicas o religiosas— y excluida de las políticas públicas
diseñadas y promovidas por el Estado. Entre los primeros antecedentes del
sistema de cuidados de este colectivo de personas, por fuera del ámbito
familiar, es posible mencionar la fundación de la Casa de Niños Expósitos en el
año 1779, por orden del virrey Juan José de Vértiz y Salcedo. En aquellos años,
el territorio argentino se encontraba en plena conquista española, y Buenos
Aires, al contar con un puerto muy importante para el comercio de la época,
estaba habitada por un gran número de soldados ociosos que abusaban de las
mujeres nativas. Fruto de violaciones, los embarazos no deseados devinieron en
el abandono en la vía pública de decenas de niños y niñas recién nacidos. Ante
esta circunstancia, el albergue tenía como principal objetivo evitar la muerte
de aquellos. Durante las décadas siguientes (hasta 1891), la Casa funcionaba
con un sistema de ingreso que permitía el anonimato de quienes dejaban a los
niños y niñas. Para ello, en su frente había un torno de madera donde los niños
eran depositados, al mismo tiempo que el sonido de una campana avisaba al
encargado, y éste los recogía e ingresaban formalmente para su posterior
cuidado. La asistencia se encontraba estrechamente vinculada a la atención de
la salud. Poco se sabe sobre el destino de los niños y niñas que ingresaban a
la Casa. Algunas versiones históricas relatan que luego de cierta edad, y tras
obtener un determinado nivel de instrucción en escuelas para huérfanos, eran
entregados a familias de la clase alta de la época para actividades de
servidumbre. Bajo el gobierno del general Justo José de Urquiza, cambia de
nombre y pasó a llamarse Casa Cuna (2).
En 1892, se crea el Patronato de la
Infancia con facultades para intervenir en cualquier asunto referente a menores
en "peligro moral" o "material". Este modelo de
intervención respondía al paradigma que consideraba al NNyA como objeto de
protección y, por lo tanto, merecedor de tutela por parte del Estado.
La ley de Patronato 10.903 le otorgaba
a los jueces atribuciones ilimitadas para decidir la internación de niños con
fines asistenciales. Se los alejaba de sus familias y se los sometía a un
tratamiento igual al de un niño que cometía un delito grave.
Años más tarde (1990), la argentina
mediante la ley 23.849 ratificó la Convención sobre los Derechos del Niño. Este
instrumento internacional realizó un gran aporte al declarar a los NNyA como
sujetos de derecho, y al comprometer a los Estados a asumir el rol de garantes
de esos derechos, proponiendo así un cambio fundamental en el modo en que se
hace efectiva la relación entre Estado e infancia.
En el año 2005, con la sanción de la
ley 26.061 de Protección Integral de los Derechos de NNyA, se dio cumplimiento
a los compromisos internacionales en materia de infancia y se adecuó la
legislación interna a los postulados de la Convención sobre los Derechos del
Niño, derogándose así la antigua ley de patronato.
El impacto de la internación sobre el
desarrollo cognitivo y emocional de los niños es inmenso; la evidencia empírica
demuestra que lo es aún más en el caso de los niños menores de tres años, niños
con discapacidades, o con necesidad de atención psiquiátrica, así como de los
niños migrantes o en condiciones de pobreza extrema. Frente a este panorama
urge la necesidad de contar con políticas públicas que puedan prevenir y
remediar esta situación, considerando las vulnerabilidades de cada uno de estos
grupos y los derechos a la convivencia familiar así como el principio
fundamental del interés superior del niño (3).
La necesidad de desarrollar políticas
de fortalecimiento familiar e implementar programas efectivos de protección a
la familia, así como de establecer alternativas al cuidado en las instituciones
o de ejecutar planes responsables de desinstitucionalización, son apenas
algunos ejemplos de direcciones hacia las cuales deberían orientarse las
políticas públicas.
La institucionalización de los NNyA
debe ser limitada a casos absolutamente excepcionales y por períodos muy
breves, toda vez que su permanencia en éstas genera atrasos en el desarrollo.
Una regla general, es que por cada tres meses que un niño de corta edad reside
en una institución, pierde un mes de desarrollo (4).
Es que, los niños pequeños que han
sido institucionalizados presentan un mayor retraso en su capacidad de
establecer interacciones sociales, que los que han sido cuidados en un ámbito
familiar. Los prejuicios a los que hacen referencia los informes incluyen una
variedad de problemas médicos graves, deficiencias en el crecimiento físico y
cerebral, problemas cognitivos, problemas graves de expresión somática,
retrasos en el desarrollo del lenguaje y de la comunicación, dificultades de
integración, alteraciones sociales y de comportamiento (5).
En virtud de ello, es imperante la
necesidad de promulgar leyes como las que se comentan en el presente artículo,
a los fines de favorecer la inserción social, laboral y educativa de estos
adolescentes que en la mayoría de los casos han estado largos años insertos
dentro del sistema de protección de niñez sin contar con la posibilidad de
obtener un egreso autónomo o hacia una familia adoptiva.
IV. La Ley. Fundamentos
La nueva norma tiene como objetivo
acompañar a las/los jóvenes en proceso de transición del sistema de protección
de derechos a la vida autónoma, en la construcción de su independencia y
auto-valimiento, a fin de promover su plena inclusión social.
Dicho acompañamiento consistirá en dos
etapas. Por un lado, se prevé un "período de preparación previa al
egreso" que se extiende desde los 13 años o edad superior en la que el/la
joven ingrese a la Institución hasta la mayoría de edad. Luego, el período de
acompañamiento posterior al egreso se inicia cuando el/la joven cumple la
mayoría de edad hasta los 21 años, y se podrá extender hasta los 25 años si
continúa con sus estudios o capacitación. Esto último, siempre y cuando se
cuente con la conformidad expresa del/la joven. Todos tienen la obligación de
continuar sus estudios o capacitarse laboralmente o trabajar mientras dure el
acompañamiento post-egreso (conf. arts. 2, 3, 4 y 5).
Por otra parte, el artículo 11
estipula que este Plan de Egreso Integral comprenderá las siguientes
dimensiones: salud, educación, vivienda, habilidades para la vida
independiente, entre otras.
Todo esto, a los fines de que estos
jóvenes puedan desenvolverse en sociedad como personas autónomas y lograr su
plena inclusión social, tal como se mencionan en los fundamentos de la ley.
Para poder sostener y lograr las metas
fijadas por los legisladores, la norma incluye la percepción de un subsidio
durante el período posterior al egreso para que las dificultades económicas no
obstaculicen el proceso de transición, y la creación de Comités de Egreso
conformados por equipos interdisciplinarios en todo el territorio de la Nación,
encargados de, entre otras cosas, asignar a cada joven un referente de egreso y
asistir a este referente en sus funciones.
A su vez, exhorta al Ministerio de
Educación y al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad de la Nación, a los
fines de que implementen políticas destinadas a la inclusión educativa y
laboral de los jóvenes en transición.
V. Conclusión
Por lo expuesto hasta aquí, celebró la
sanción de esta norma que convierte a la Argentina en el primer país de la
Región en avanzar definitivamente con un marco normativo para asegurar la
igualdad y no discriminación de este sector vulnerable de la sociedad tan
relegado por años.
Es que, esta ley recientemente
aprobada supone un avance en este sentido, ya que reconoce el derecho de los
adolescentes y la responsabilidad del Estado en prepararlos y acompañarlos de
manera gradual y progresiva durante la transición del sistema de protección hacia
la autonomía de una vida adulta.
Equipara las obligaciones del Estado
con las obligaciones alimentarias parentales, tal como lo establece el Código
Civil y Comercial de la Nación en su artículo 663. Y así, los jóvenes sin
cuidados parentales podrán ejercer su autonomía progresiva sin distinciones y/o
discriminaciones que el resto de los jóvenes con cuidados parentales.
En el derecho comparado podemos
mencionar como ejemplo los casos de Escocia que convirtió en ley la Children
and Young People (Scotland) Act 2014 que prevé un "acogimiento alternativo
continuo" para los jóvenes hasta los 21 años, adquiriendo luego derecho a
"un cuidado posterior" hasta la edad de 26 años. Como así también, en
Inglaterra en el año 2000 la Children (Leaving Care) Act amplió la
responsabilidad del gobierno de ejercer la protección hasta los 21 años,
abriendo la posibilidad de extender el apoyo educativo hasta los 24 años.
Claro está que, sólo una norma no
basta para asegurar la igualdad y no discriminación de este grupo vulnerable,
pero es un gran paso para desarrollar un largo camino de regreso de estos
jóvenes a la inclusión en sociedad plena e integralmente. A tales fines, se
requerirá que los operadores judiciales, políticos y sociales trabajen de
manera conjunta para lograr los objetivos fijados normativamente. Estimo de
importancia centrarse en los propios jóvenes, en sus orígenes y los motivos por
los cuales se encuentran institucionalizados.
(*) Abogado,
Universidad de Buenos Aires (2011). Secretario de Primera Instancia de la
Defensoría General de la Nación (int.), prestando funciones en el Equipo de
Trabajo de la Sra. Defensora General de la Nación ante la Corte Suprema de
Justicia de la Nación. Egresado de la Carrera de Especialización en
Magistratura de la Escuela del Servicio de Justicia — UNLAM con orientación en
Derecho Privado (2014).
(1) Cabe
aclarar que jóvenes sin cuidados parentales son aquellos que han sido separados
de su familia de origen, nuclear y/o extensa por haber sido dictada una medida de
protección excepcional conforme artículo 39 de la Ley de Protección Integral de
Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes 26.061.
(2) Situación
de Niños, Niñas y Adolescentes sin Cuidados Parentales en la República
Argentina. Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia. UNICEF
Argentina, 2012, p. 10.
(3) La
situación de niños, niñas y adolescentes en las instituciones de protección y
cuidado de América Latina y el Caribe. UNICEF, 2013, p. 6.
(4) Williamson,
John and Greenberg, Aaron (2010). Families, Not Orphanages. Better Care Network
Working Paper, New York. p. 6. Véase: Office of the High Commissioner for Human
Rights. Regional Office for Europe, UNICEF and Regional Office for CEECIS. Child
Protection Unit (2011). End placing children under three years in institutions:
A call to action, Brussels.
(5) Armus,
Marcela [et al.] (2012). Desarrollo emocional: Clave para la primera infancia,
UNICEF, Fundación Kaleidos, Buenos Aires, p. 49. Véase: Pollak, Seth D. [et
al.] (2010). Neurodevelopmental Effects of Early Deprivation in
Postinstitutionalized Children. En: Child Development, enero — febrero 2010,
vol. 81, núm. 1, ps. 224—236. Véase también: Triaca, Gisella, Desarrollo
psicológico en niños. Véase además: Save the Children, Keeping Children Out of
Harmful Institutions. Véase: Chaves Cavalcante, Lília Iêda [et al.],
Institucionalização precoce. Véase también: Frank, Deborah A. [et. al.],
Infants and Young Children in Orphanages.
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